编制还是“铁饭碗”吗？

2024年4月，“河南不再保留科级事业单位”的消息冲上热搜，引起广泛讨论。这一变化源自2021年年底启动的河南事业单位重塑性改革，原则上不再保留科级和事业编制16名以下的事业单位。根据今年4月河南省发改委公布的最新信息，全省除学校、医院，事业单位精简60.7%，撤销了137个事业单位，事业编制精简46.9%。
河南省的改革并非孤例。早在2018年，黑龙江省就出台了《黑龙江省深化事业单位机构改革实施意见》，截至2019年10月底，黑龙江省事业单位精简51%，事业编制精简29%。
这些调整打破了大众对事业编“铁饭碗”的印象。在过去的认知中，编制岗位最大的优势就是“稳定”，此外，社保缴纳比例高、退休待遇好等优势也成为吸引力。尤其在当下这个充满不确定性、企业频繁裁员的动荡时代，编制岗位显得尤为珍贵。
这也使得考编成了许多毕业生及职场人的选择，每年的竞争都十分激烈。以广东事业单位招聘为例，2024年统考共有20.3781万人报名，平均竞争比为1:16，最热岗位竞争比达到了1:451。中公教育首席研究与辅导专家王健在调研中发现，随着近年来考编人数越来越多，学生已经不挑单位和岗位了，他被咨询最多的问题就是“哪个岗位容易考上”。
过去，人们认为有编制的人是不可能失业的。然而，随着国家针对事业单位改革的逐步推进，缩减编制、体制内裁员等原本看似遥远的情况如今正在发生，这不免引发大众的讨论：编制还是“铁饭碗”吗？未来是否会取消事业编？为此，我们整理了6个相关的问题。
 

01

都叫“编制”，但编制之间有什么区别？
在中国，编制分为三大类：行政编制、参公事业编制和事业编制。虽然都是编制，实际上这几种编制之间有非常大的区别。
行政编制主要是指国家行政机构（即国务院、各级地方人民政府、国务院各职能部门、地方人民政府各职能管理机构等）的正式人员，也就是公务员。这类机构由国家财政拨款，员工工资福利由国家发放，且受《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）的管理和保障。
第二类参公事业编是指参照公务员管理的事业编，与行政编类似，同样受《公务员法》管理，由国家财政拨款。参公管理单位主要有气象局、国家统计局、证监会、银监会等，除了编制不同，参公事业编的待遇、晋升、福利保障等跟公务员相差不大。
其余的事业单位与这两类有本质区别，它们往往是由国家设置的带有一定公益性质的机构，但不属于政府机构。
按照国家财政供养方式来看，这些事业单位分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位。全额拨款单位一般是指没有收入或者收入不稳定的单位，比如学校、科研单位、图书馆等，所需经费由国家预算拨款；差额拨款单位的经费则由国家和单位各承担一部分，比如医院、部分景点等；而自收自支单位，比如设计院、宾馆等，实际上跟企业类似，国家不拨款，单位要自负盈亏。
从稳定性和整体的待遇福利来讲，行政编及参公事业编要好于事业编，两者几乎没有受到当前“改制”与“去编化”浪潮的影响。而事业编之中，全额拨款单位的整体保障要高于后两者，差额拨款和自收自支单位的稳定性及待遇则取决于单位的发展情况。

02

考上事业编，编制却不属于我？
今年4月中旬，厦门市翔安区教育局发布的一则公告指出，在近期的骨干教师招聘工作中，由于符合条件的报考人数未达到标准比例，多个学科领域的岗位需要调整。以高中生物、政治、历史骨干教师招聘为例，原计划招聘2人，但由于资格审核通过人数为零，这些招聘计划全部取消。
为什么报考人数大幅减少？主要原因是翔安区本次招聘的教师岗位并不提供编制，仅采用参聘制，即对招聘教师参照事业单位聘用制人员管理。尽管其工资福利、社会保险、职业年金、住房公积金、住房补贴等，与在编人员的标准是一样的，但从结果来看，考生对于这样的编外招聘兴趣不大。
在王健看来，编制是事业单位招聘时最有吸引力的条件，多数人都是冲着这份“稳定”，对中小学教师岗位更是如此，没有编制，就很难招到老师。
然而，目前国内事业单位整体的改革方向就是控制并缩减编制，减少财政压力，于是在供需平衡之间，产生了一种新的招录方式——备案制，以此区别于原本的审批编制。过去，审批制背景下实行的是岗位与人员的一一对应，是严格的实名制管理，而备案制实行的是标准限额与人员数量模糊对应的自主管理。
王健解释称，备案制本质是“编制在岗不在人”，即员工本身没有编制，编制在岗位上，一旦调离这个岗位，则将失去该岗位的编制。尽管和在编人员同工同酬、同等待遇，备案制的编制属于岗位，而非个人。
备案制的好处在于可以更有效地控制编制总量，即由各省市从根本上控制各个单位的编制数量，同时又能在收紧编制的前提下保留事业单位属性，并将招聘权下方给单位本身，由单位根据自身需要聘用和调整人员。可以说，备案制是事业单位逐渐收回编制的一种方式。
备案制的使用常见于高校和医院。不同于过去编制内人员的招聘需要经过卫健委和人社局的审批，备案制的招聘只需要公立医院通过备案制的方法招聘人员，并将名单提交卫健委备案，卫健委会根据备案人数拨付相应的财政资金。同样，这个所谓的编制并不完全属于备案医生，一旦离开医院，医生也就失去了编制，而医院可以重新为这个编制岗位招聘新人。
在这种情况下，事业单位拥有更灵活的人事任免权，在包括考核目标、人事政策和岗位调动等方面都更有话语权，不再需要向上层层申请等待审批。一旦单位不再需要某个备案制岗位，也可能出现撤岗走人的情况。
 

03

有编制就意味着稳定吗？
一直以来，事业编始终被认为是一个稳定的保障，但自2009年人力资源社会保障部发布《事业单位将全面实行聘用制》文件后，即使是被编制内的员工，也需要签订聘用合同。
根据《事业单位人事管理条例》，事业单位员工所签聘用合同的期限多为一年、三年、五年，并且只有距离法定退休年龄不满十年且已在该单位连续工作满十年的员工才可以直接签至退休——这意味着，从法律层面来看，事业单位已经不存在入职就能干到退休的稳定性了。
不过，由于不同地区经济发展水平的差异，缩减编制的推行力度也有所不同。基本上，东部经济发达地区的改革速度要比中西部更快。此外，地方财政状况也会影响改革的力度。王健在接受采访时表示，“东北和中部地区一些省份在编制改革方面比较激进，核心与当地的财政压力有直接关系，无法支撑这么多的财政供养人员。”
因此，即使是同样性质的事业编制，不同地区的稳定性也各不相同。以中小学为例，在北上广深等大城市的热门学校，经常出现多名教师竞争一个岗位的情况。近期，上海和北京陆续曝出“在编老师不被续约”的消息，也刷新了大众的认知：难道教师也要开始末位淘汰了吗？
北京一位在编老师王琳前段时间就遇到了类似的麻烦。王琳是一名有十多年教学经验的老师，在三年合同期内的考核都合格，她从来没想到自己有一天会被校方通知“不再续 约”。
在签合同时，王琳其实就注意到了合同上列举的不续约情况，比如考核不合格，单位可能会将教师分配到其他岗位；若教师对新岗位不满意，且依然考核不合格，单位可选择不续签合同。但在王琳看来，通过考核并不是一件难事。学校采用积分制的方式，老师可以通过发表论文、当班主任、上公开课等方式获得加分，最后会有一个总分排名，除了前20%是优秀，其余老师只要没有师德问题，基本都是合格。因此，包括王琳在内的几乎所有老师都没有想过合同到期后是否续聘的问 题。
然而，在供大于求的市场环境下，聘用制让校方无形中拥有很大的权力可以直接决定老师的去留。最终，校方以“不适合做班主任，能力不够全面”为由不和王琳续约，过程中没有调岗、没有继续考核，而是直接不予续聘。
 

04

能不能留下来，谁说了算？
事业单位聘用制改革的本质，是从国家用人转向单位用人，即单位可以自己决定招聘和管理员工，不再完全依赖上级部门的审批。在一定程度上，这是一种更为灵活的用人方式。
与此同时，事业单位自主管理人员的权力也变大了。
上海在编初中老师陈哲告诉《第一财经》YiMagazine，作为应届毕业生，他只能和学校签一年合同，并且据他了解，这种情况在上海的中学里非常普遍，在签合同时，学校HR就已经通知他，一年后合同到期，不会续聘。
那么，究竟是什么决定了教师的去留？对此，王琳和陈哲都提到了“关系”。由于续聘与否更多由用人单位直接决定，考核并不是完全量化的指标，这使得教师考核充满不确定性。
陈哲称，在他所在的中学，常规考核如上课情况评估等，看似客观，但校长可以凭个人喜好决定考核结果，与校长关系亲近的老师大概率会在考核中得到更好的成绩。
“续聘与否，具体情况取决于校长的印象和个人喜好。有时候，即使教师表现出色，如果校长不喜欢，也可能面临不续聘的风险。选好一个校长非常重要。”陈哲说道。
王健观察发现，中小学出现不续约、空编不补的情况主要是由于出生率下降太快，对老师的需求减少，这部分影响将从幼儿园一直蔓延到高校，而在老师供大于求的情况下，学校自然会提高筛选的门槛，至于这个门槛采用什么样的衡量标准，则与该校的实际需求有直接关系。
 

05

不被续聘，我的权益由谁保护？
对于教师来说，如果不被续聘，面临的最大问题就是可能失去“编制”，需要重新考编。在陈哲和王琳所在的区域，不被续聘后，在编教师的编制只保留一年。这也就意味着，对大多数教师来说，如果一年内可以在同区找到学校入职，编制可以保留，不然只能重新考试。
由于聘用合同受《事业单位人事管理条例》而非《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）管理规范，因此在寻求权益保护时，事业单位的员工时常面临困境。
《劳动法》规定，用人单位解除劳动合同后，如果没有依照规定给予劳动者经济补偿，属于侵害劳动者合法权益的行为，应当支付赔偿金。而2014年修订的《事业单位人事管理条例》只规定了用人单位在什么情况下可以解除聘用合同，对于赔偿的规定，仅限于“人事处理违反本条例规定给当事人造成名誉损害”这一项。
因此，王琳的律师告诉她，“如果在公司，《劳动法》可以保护员工的权益，但因为事业单位编制一般被认为是比较稳定的，很少会出现到期不续聘的情况。因此，这种情况不符合《劳动法》的赔偿条件。”
参照上海市徐汇区人民法院针对事业单位不续聘纠纷的一份判决，法院以“法律、法规未有人事关系违法终止聘用合同赔偿金的规定，事业单位与其建立人事关系的工作人员双方签订的聘用合同亦未对此作出约定”为由，判定双方并非劳动关系，用人单位也无需支付赔偿金。这意味着即使上诉，也很难胜 诉。
王琳不得不放弃维权，在一年内重新考编并跨区入职了一所新学校，如今她身兼备课组长和班主任的职务，突出的教学成绩以及公开课的表现让她摆脱了过去一年的阴霾，尽管她依然不知道，为什么被淘汰的人是自己。“难道一个老师只有通过上访来维护自己的权益吗？我期待能有一个更明确的制度，既能保障学校利益，也能保护教师的权益。”
 

06

未来事业编会取消吗？
随着经济的发展，一些事业单位定位不清、政事不分、事企不分，导致资源配置不合理，公益服务的质量和效率也不高。因此，2011年，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布，将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别。

对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。其中，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。前者继续实行机构编制审批制，后者则逐步实行编制备案制。
改革还在继续。尽管各地各区的改革力度和进度有所差异，事业单位的改革无疑已经进入一个重塑阶段，最终的目的是为了优化现有布局结构，提高效率，同时调动人员的积极 性。
多位受访者都认为，随着改革的深化，不少事业编制随着事业单位的分类管理正在被逐步取消，但事业编制本身不会完全消失，公益性强的事业单位仍将保留编制，而竞争性强的单位将被市场化。此外，聘用制的普及加上合理薪酬机制的建立，也可能提供更多的晋升机会和更灵活的工作环境，有助于激发体制内人员的工作积极性和创造力。
对于想要考事业编的人，事业编目前仍能提供较高的就业稳定性和福利保障，尤其是在公益一类事业单位中，“以我接触的情况，不续聘在总体上来看仍然是少数人，编制的稳定性还是义务教育阶段学校的核心竞争力。”王健告诉《第一财经》YiMagazine。不过，考虑到眼下的改革趋势，未来事业单位可能会更加注重效率和服务质量，这也就意味着工作可能会更加充满挑战，同时也伴随着新的机遇。我们应该重新认识“事业编”。
(应受访者要求，文中王琳、陈哲为化名)

本文转自于   第一财经