除了用传统手段源头打击电诈违法犯罪，一些金融、通信、互联网等领域的综合治理手段也在规范化
过去一段时间，四川人罗烨（化名）不时在网上检索“帮信罪”“断卡惩戒”等关键词，想寻找解封被冻结银行卡的办法。他曾因“出租”一张银行卡供人转账、取现而被行政拘留10天，获释后发现名下所有银行卡都被冻结了。对他而言，麻烦的不只是无法使用网银转账，曾经一度连工资都无法打进银行卡中，辗转咨询后，他找警方出具证明，才得以保留了一张银行卡的柜面交易权限。
最近，一部与断卡惩戒有关的新规颁布——公安部、国家发改委、工信部、中国人民银行联合印发的《电信网络诈骗及其关联违法犯罪联合惩戒办法》（下称《惩戒办法》），定于12月1日正式施行。《惩戒办法》规定的期限是两年或三年，还明确了书面告知条款，以及申诉等程序。罗烨关注到此事后，也在对比情形判断他是否能适用。
财新了解到，《惩戒办法》所规定的金融、电信网络等等领域的惩戒措施此前在打击电诈过程中已有不同程度实践。此次《惩戒办法》是依据《反电信网络诈骗法》的授权，为电诈及其关联违法犯罪活动规定了统一的附随后果。
据罗烨介绍，2023年8月，他在一个兼职群看到日结兼职的招募信息，其印象中报酬是千元起步，多劳多得。进一步咨询，对方说需要用到他的银行卡。次日在成都一个地铁站边，他按约定上了一辆轿车，车上的人告诉他要用其银行卡“过流水”，目的是帮网络主播避税。他并非完全不知防备，担心对方是用来洗钱，想起自己的一张银行卡每日有两万元的转账取现限额，没办法拿去大额洗钱。对方称按每万元提成600元给他，罗烨答应后，车上一人用其手机操作，到账后另一人马上跑到不远处的ATM机上取现，共取现两万元，罗烨获得1200元“报酬”。
不久，罗烨在使用手机支付时发现上述银行卡被冻结了，咨询银行客服得知该卡被外省警方冻结。8月15日，他接到当地派出所通知其到所接受调查，次日即被送到拘留所，执行行政拘留10日的处罚。
罗烨对财新表示，涉案后他了解到自己银行卡中取现的资金是相关诈骗案中受害人的。他在网络上也看到过柬埔寨、缅甸、菲律宾等地的跨境电诈往国内打电话诈骗的信息，一直觉得自己离这类问题“很遥远”，没想到之后会迎来一段人生的至暗时刻。他不仅经历了10天的“牢狱之灾”，出来后名下所有银行卡都被冻结，收不了款，车贷还不了，花呗逾期，其多方了解咨询后，找警方开具说明文件，才解封了一张银行卡的柜面交易权限，每次要用卡里的钱都只能去柜面取现，在ATM机都不行，也不能办新卡，对日常生活影响很大。
财新从公开信息查询到，四川至迟在2021年就出台相关规定，对违法开办、出租、出借、贩卖、倒卖银行卡、电话卡的可采取如下惩戒措施：5年内不得在四川新开账户，暂停已有银行账户非柜面业务和支付账户所有业务，惩戒期满申请开户的，银行和支付机构将加大审核力度；对被纳入四川省涉嫌电信网络诈骗电话用户黑名单的用户，最多允许持有1个移动电话号码，5年内限制办理通信业务等等。当时四川省反电信网络诈骗中心提醒，构成刑事犯罪的，公安机关将依法打击；对不够刑事处罚的单位和个人，由中国人民银行成都分行、四川省通信管理局在全省范围内实施信用惩戒。
罗烨说，2023年8月获释至今，未收到关于惩戒的书面文件，惩戒时间5年也是咨询办案民警才了解到的，他给很多部门打过电话，但也没搞明白如何申诉、救济。他表示，到目前可以使用微信支付，但不能通过网银向微信钱包充值，如今他的工作收入是打进可柜面交易的银行卡，其他收入要么直接通过微信收款，或者通过亲属的银行卡中转。不过财新获悉，亦有人称受惩戒时微信、支付宝的支付功能无法使用。
《惩戒办法》采取“分级惩戒”的做法，即实施电诈及其关联犯罪被追究刑事责任的人，适用金融惩戒、电信网络惩戒、信用惩戒措施，惩戒期限为3年；经设区的市级以上公安机关认定，有非法买卖、出租、出借电话卡、物联网卡、固定电话、电信线路、短信端口、银行账号、支付账户、数字人民币钱包、互联网账号三张（个）以上或三次以上等情形的单位、个人或相关组织者，适用金融惩戒、电信网络惩戒以及纳入金融信用信息基础数据库，惩戒期限为2年。根据此规定，像罗烨这样情节较轻、仅受到行政处罚的个人，适用的惩戒期是2年。
具体惩戒措施包括：限制惩戒对象名下银行账户、数字人民币钱包的非柜面出金功能，与开立机构既有协议约定的代扣代缴税款、社保、水电煤气费等基本生活保障的款项除外；停止惩戒对象名下支付账户业务，支付账户余额向本人同名银行账户转账除外；限制惩戒对象名下电话卡注册的存在涉诈风险的互联网账号功能及业务；将实施电诈及其关联犯罪并追究刑事责任的，纳入“电信网络诈骗”严重失信主体名单等等。
《惩戒办法》保留了被惩戒对象基本的金融、通信服务，如规定惩戒对象在收到公安机关惩戒通知后十个工作日内，可申请保留一张名下非涉案电话卡。《惩戒办法》明确了书面告知条款，要求将惩戒依据、期限、措施和申诉权利书面告知被惩戒对象，还规定了申诉、核查、反馈等工作的程序或时限。
此外，《惩戒办法》规定，其自2024年12月1日起施行，且《反电信网络诈骗法》施行前，实施该办法所列的惩戒对象行为的不适用该办法。换言之，《反电信网络诈骗法》2022年12月1日施行至《惩戒办法》生效时，实施前述相关行为的，亦有可能适用《惩戒办法》。罗烨希望自己能够适用新规定，将5年惩戒减为2年。
《惩戒办法》发布后，罗烨所在的四川省已有人在“问政四川”平台留言申请解除“两卡”人员标签及惩戒。该留言称，其被骗出借银行卡是在大学寒假兼职期间，社会经验不足，事发后积极配合盐边县公安局调查，本人已被惩戒两年有余，已充分认识到自己的错误，同时大学刚毕业就无法使用银行卡已对生活造成很大的困扰。对此盐边县信访局2024年12月2日回复称：“目前承办单位正在处理。”
电诈及相关犯罪的联合惩戒有着清晰的来路。
2015年《刑法修正案（九）》增设了帮助信息网络犯罪活动罪（下称“帮信罪”），指明知他人利用信息网络实施犯罪，为其犯罪提供互联网接入、服务器托管、网络存储、通讯传输等技术支持，或者提供广告推广、支付结算等帮助，情节严重的行为。犯该罪处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。但帮信罪刚设立时处于沉寂状态。最高法院的数据显示，截至2019年9月，全国法院审理帮信罪案件仅有98件、247人。
随着电诈的快速增长和刑事司法政策的变化，这一状况逐渐发生改变。2019年11月，最高法院、最高检察院《关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》（下称《网络犯罪解释》）施行，将构成帮信罪的主观明知规定为一种可反驳的“推定明知”，有七种情形之一就可以认定行为人明知，包括“其他足以认定行为人明知的情形”的兜底条款；司法解释还明确了“情节严重”的标准，包括支付结算金额20万元以上等，同时又规定因客观条件限制无法查证的，相关数额总计达到规定标准5倍以上的，也可适用该罪。
《刑法》要求认定犯罪要主客观一致，“推定明知”降低了主观犯罪意图认定要求。2019年10月25日，时任最高法院研究室主任姜启波公开表示，《网络犯罪解释》对帮信罪设置较低入罪门槛，是为了实现对网络犯罪的全链条惩治，“当前互联网犯罪分工相当细化，逐步形成了环环相扣的利益链条。这也是网络犯罪迅速蔓延的重要原因。惩治网络犯罪就必须要斩断利益链条，这也是《刑法修正案（九）》增设帮助信息网络犯罪活动罪的旨向”。
目前电诈网络犯罪确已实现产业化运作，分前端引流、设备架设、人员招募、窝点设置、信息推广、支付取现等多个环节，司法打击往往难以覆盖整个链条。受限于其他犯罪环节未破获或未查清，已到案的嫌疑人往往无法以上游犯罪的共犯处理，为了避免无法定罪，以两高司法解释的形式扩大帮信罪的适用范围，使其作为兜底罪名就成了斩断链条、打击电诈犯罪的一条治理思路。（参见本刊2022年第33期《帮信罪案激增之后》）
与此同时，为有效遏制买卖银行卡、支付账户的行为，强化源头治理，2019年12月，《中国人民银行 公安部对买卖银行卡或账户的个人实施惩戒的通知》（下称“2019年304号文”）出台，要求银行和支付机构对相关个人实施5年内暂停其银行账户非柜面业务、支付账户所有业务，并不得为其新开立账户的惩戒措施。财新获悉，当年公安机关侦破一起特大贩卖银行卡和企业对公账户案，认定602名个人出租、出借、出售、购买银行卡或企业对公账户。
之后在国内强化打击的背景下，数以万计电诈犯罪人员转移到缅北、柬埔寨、老挝等境外地区，呈现电诈窝点大多盘踞境外，以境内为主要诈骗对象，电诈及关联犯罪增加的态势。而受跨境执法障碍和疫情影响，警方对这些诈骗分子难以直接打击。但是为犯罪提供技术支持、资金结算等帮助行为的人大多在国内，为此警方调整打击方略，除坚持立足境内，深挖幕后金主，打击回流人员，摧毁技术平台，还力图斩断资金通道，整治黑灰产业。
2020年10月，为破解滋生电诈犯罪的根源性问题——买卖电话卡、银行卡导致的“实名不实人”，国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议决定在全国范围内开展“断卡”行动，打击非法开办贩卖“两卡”的行为，试图斩断电诈信息流和资金流。据公开信息，这一行动并非只针对电话卡、银行卡，而是“两卡”类犯罪，包括非法收购、出租、出售、提供银行卡（信用卡）、银行账户（对公账户）、结算卡、第三方支付账户、手机卡、流量卡、物联网卡等违法犯罪行为。
在复杂的犯罪链条中，身处下游的卖卡人被形象地称作“卡农”，其核心价值就是提供银行账号、手机号等工具，与上游间隔多个层级，实际并不直接参与电诈、网赌等犯罪，因而又被称为“工具人”。受断卡行动影响，此后数年帮信罪迎来快速增长。到2022年3月最高检通报，检察机关2021年起诉帮信罪近13万人，同比上升超8倍，该罪位居各类刑事犯罪的第三，成为电诈犯罪链条上的第一大罪名。与此同时，众多“工具人”因帮助行为入罪，甚至未成年人被控罪也引起对帮信罪扩大化的反思。
除课以刑罚，主管部门亦要求贯彻惩戒思路，试图以此阻却行为再犯。最高法院、最高检察院、公安部、工信部、中国人民银行在2020年12月的通告中指出，对经设区的市级及以上公安机关认定的非法出租、出售、购买银行账户（卡）或者支付账户的单位和个人及相关组织者，银行业金融机构和非银行支付机构根据2019年304号文实施5年内暂停其银行账户（卡）非柜面业务、支付账户所有业务，不得新开户等惩戒措施。
为了强化反诈，中国立法机关制定了《反电信网络诈骗法》，于2022年12月1日起施行。从立法过程看，该法制定时对电诈及其关联违法犯罪人员的联合惩戒措施在不断完善，最终把认定非法买卖、出租、出借电话卡等行为的机关确定为“设区的市级以上公安机关”，明确有关部门应当建立健全申诉渠道、信用修复和救济制度，以及用“具体办法由国务院公安部门会同有关主管部门规定”表述，为进一步出台细化规定作了授权。
之后，公安部会同相关部门制定了《惩戒办法》草案，并向社会公开征求意见一次。2024年11月26日，公安部就已印发的《惩戒办法》召开新闻发布会，公安部刑侦局副局长郑翔在介绍背景时表示，《刑法修正案（九）》新增了帮信罪，且相关司法解释明确买卖、出租、出借电话卡、物联网卡、短信端口、银行账户、支付账户、互联网账号等行为属于帮信罪适用范围。但此类行为并未得到有效遏制，犯罪团伙仍然能够不断获取前述作案工具，继续作案。
“虽然金融、电信、互联网领域已明确规定实名制，但仍有少数企业或个人通过技术手段规避风控措施，或者通过其他手段为非法买卖、出租、出借的上述卡、账户、账号等提供实名核验帮助，使实名制规定难以有效落实。”他说，为深入贯彻《反电信网络诈骗法》，打击治理涉诈黑灰产违法犯罪提供有效的惩戒手段和政策依据等目的，多部门共同制定该《惩戒办法》。
《惩戒办法》是在电诈及关联违法犯罪的刑事、行政处罚责任之外，设立一些附随后果。所谓附随后果，是指除了刑事和行政处罚，法律或行政规范对违法犯罪人及其家庭成员施加的各种不利后果，这些后果可能包括但不限于就业限制、教育机会的丧失、社会交往的阻碍等，并且这些影响可能不仅限于犯罪人本人，还可能波及其亲属及特定社会关系人。回顾近几年治理电诈及关联违法犯罪过往，作为综合治理措施或惩戒的附随后果，也经历了从“野蛮生长”到“依法授权”的阶段。
2021年“大劝返”期间，多地官方发布通告，敦促在缅甸北部的非法出境人员、从事电信网络违法犯罪人员等限期回国，有的地方称，若这些人员不返回，将取消其亲属的相关福利待遇。如福建省龙岩市长汀县打击治理电信网络新型违法犯罪工作联席会议办公室2021年5月规定，凡是参与非法出入境及电信网络新型违法犯罪人员的子女，一律在幼儿园、小学、初中新生录取时予以招生入学限制。
当时一名受访专家对财新表示，劝返发挥宽大政策的感召作用之外，需要动用适当的行政手段对犯罪者进行威慑，譬如对滞留不归者注销户口有法定的依据，但对他们的家属不能进行公民权的剥夺，否则会使政策出现偏离。（参见本刊2021年第34期特别报道《缅北大劝返》）
此类政策在《反电信网络诈骗法》生效后的2023年仍有。同年5月，福建省泉州市泉港区打击治理电信网络新型违法犯罪专项工作领导小组通告提到，对涉诈重点人员“其配偶、父母子女暂停享受大病保险补助政策和医保财政补贴”“严审其子女就学资格”等等表述。2023年12月，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2023年备案审查工作情况的报告》对外公布，其中提到有的市辖区议事协调机构发布通告，对涉某类犯罪重点人员采取惩戒措施，其中对涉罪重点人员的配偶、子女、父母和其他近亲属在受教育、就业、社保等方面的权利进行限制。有公民对此提出审查建议，认为这样的限制措施实际上属于“连坐”性质，应予停止执行。据财新了解，报告中提及的“某类犯罪”主要指电诈犯罪。
全国人大常委会法工委认为，任何违法犯罪行为的法律责任都应当由违法犯罪行为人本人承担，而不能株连或者及于他人，这是现代法治的一项基本原则；有关通告对涉罪人员近亲属多项权利进行限制，违背罪责自负原则，不符合《宪法》第二章关于“公民的基本权利和义务”规定的原则和精神，也不符合国家有关教育、就业、社保等法律法规的原则和精神。报告称，法工委与有关主管部门督促有关机关对通告予以废止，支持有关主管部门在全国范围内部署开展自查自纠，防止、避免出现类似情况，确保执法司法工作在法治轨道上规范推进。
随着《惩戒办法》颁布施行，电诈及关联违法犯罪的附随后果也迎来明确的规定。首都经济贸易大学法学院副教授刘传稿曾与山东省高级法院副院长傅国庆共同主持课题《犯罪附随后果研究》。他对财新表示，犯罪附随后果目前国内外并没有统一的定义。如果将犯罪附随后果理解为刑法之外对有犯罪前科者或其家庭亲属适用的特定权利和资质的限制、禁止或者剥夺，那么《惩戒办法》既规定了对实施电诈及其关联犯罪被追究刑事责任人员的犯罪附随后果，也规定了对市级以上公安机关认定的惩戒对象的违法附随后果。刘传稿说：“从依法保障公民合法权利的角度来看，目前犯罪附随后果确实存在一些问题。在适用犯罪附随后果时，应当明确附随后果的具体内容、适用程序、适用期限、救济程序等事项。与以前公布的法律规范相比，本次《惩戒办法》明确要求作出书面决定，以及规定申诉、救济渠道，对于保障公民的合法权利是一种进步，有可能也有必要成为未来规定类似犯罪附随后果的一种新趋势。”他还表示，在依法打击治理电诈过程中，应当注意和其他法律法规的衔接，不得违反上位法的规定，维护法律体系的统一性。
北京慕公律师事务所执行主任张春雨律师分析说，如同《刑法》第37条之一所规定的从业禁止，《惩戒办法》具有刑罚附随效果，针对实施网络诈骗等活动的罪犯在执行完毕刑罚后，仍然对其进行一定范围和期限的惩戒，能够阻止他们获得实施同类犯罪的工具，弥补预防管理漏洞，有效实现预防再犯罪；另外《惩戒办法》增加了对虽未进行刑罚但是满足一定条件的行为人的惩戒，扩大了惩戒对象的范围，具有补足作用，因为司法实践中有大量的人员虽然实施了出借卡等行为，但其并未达到刑事立案标准，如果对这些人不进行惩戒的话，很容易让他们钻法律的漏洞，对于有效打击上游犯罪极为不利。公安部刑侦局打击新型网络犯罪指导处副处长胡志伟在解读《惩戒办法》时表示，这些惩戒措施，“惩”只是手段，“戒”才是目的。一方面，是为了提高违法的成本，防范更多违法行为的发生；另一方面，对社会要产生强大的警示、震慑效应，引导相关的行业和个体，约束他们的行为，并提高人民群众防范被骗，以及不能参与诈骗的这种意识。
2024年12月1日最高检察院经济犯罪检察厅、公安部刑侦局有关负责人就相关案件答记者问时提到，近年来，电信网络诈骗犯罪在严打高压态势下出现下降趋势，但发案仍在高位运行，形势依然严峻复杂。诈骗集团往往紧跟国内社会时政民生热点，随时变化诈骗手法和“话术”，具有很强的迷惑性，极易使人上当受骗，提醒广大人民群众要切实提高识诈防诈意识，筑牢防范电诈的防线。
本文转自于 财新网
