医疗领域吸引外资释放积极政策信号，中国市场对国际顶尖医院品牌的需求并不缺乏，能否就此加快进入中国市场的脚步？
经历过去数十年间几轮放松、收紧“折返跑”后，中国关于外资开办医疗机构的政策再度有限放宽。
9月7日，商务部、国家卫生健康委、国家药监局三部门发布《关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知》（下称《试点通知》），拟允许在北京、天津、上海、南京、苏州、福州、广州、深圳和海南全岛设立外商独资医院（中医类除外，不含并购公立医院）。
一般而言，外资办医包含外国及港澳台投资医疗机构。中国对其态度几经转折。2014年，原国家卫计委、商务部就曾下发通知，提出在北京市、天津市、上海市、江苏省、福建省、广东省、海南省7个省市试点设立外资独资医院。但试点在2015年之后并未广泛落地开花，反而逐步收紧。
相较十年前，新一轮试点范围收窄，未再覆盖全省，除北上广深外，仅涵盖2014年试点省份的省会及重点城市。
为促政策落地，《试点通知》要求，试点地区商务、卫生健康、人类遗传资源、药品监督管理主管部门要按照职责分工，加大政策宣传力度，主动对接有意愿的外商投资企业并加强服务；同时，要加强部门间会商，并在各自职责范围内依法对试点企业实施监督管理，及时识别、有效防范风险，扎实推进独资医院领域扩大开放试点，确保试点取得实效。
在业内人士看来，此次试点政策在吸引外资进入中国医疗市场，增加医疗服务供给，为患者提供更多样化高质量的服务选择等层面，无疑具有重要意义。不过，国内影响外资办医政策环境复杂，人员、支付诸多现实问题悬而未决，最根本的，公立、私立医院区别对待局面短期内仍难改变，社会资本办医尚有较高壁垒。
中国打开大门，外资医院能否如愿而至？
汉坤律师事务所顾泱律师告诉财新，在此之前，外商投资中国医疗机构多存在股比限制，如中方不得低于30%。《试点通知》如顺利推行，将解放试点地区外商投资中国医疗机构的股比限制，开启外商投资医疗机构尤其医院的新时期。此外，从联合部门来看，药品监管部门、人类遗传资源、卫生健康主管部门与商务部等部门将相互配合，表明本次开放也是在监管完善、职能清晰的基础上进行的。
在顾泱看来，中国的医疗健康市场庞大且充满潜力。根据相关机构统计的卫健委数据，以各种形式存在的外资医疗机构数量在近几年有了较大的增长，其中外资医院已经超过百家。从上述数据来看，外资医院对于更进一步进入中国市场的愿望是强烈的。从此次的《试点通知》以及引发的行业讨论来看，外资进入医院也得到了中国政府政策的支持和市场的积极响应。
原广东省卫生厅副厅长、巡视员廖新波认为，从主观愿望来看，“拟允许试点地区设立外商独资医院”可以吸引更多的国际资本进入中国医疗市场，增加医疗服务供给，促进医疗资源的多元化。另外，外资办医通常会把一些先进的管理经验理念和技术带进来，有助于国际经验在中国的实践，并提高中国医疗服务的整体水平，为患者提供更多样化高质量的服务选择。
利好背后，外资医院进入中国如何克服“水土不服”，仍是关键所在。廖新波进一步分析，“打开门”后，为避免出现“投资者寥寥或者赚不到钱不欢而散”的局面，监管方需要进一步明确各环节政策，为外商办医提供生存和发展的条件。
“最大的问题，并不是资本有限制，而是有各种各样其他的问题，政策上的问题、医保的问题、商保的问题，最重要的是医生，医生从哪里来？”一名外资控股医疗集团人士接受财新采访时说。
医疗战略咨询公司Latitude Health创始人赵衡同样认为，外资医院将面临招募医生的挑战，尤其在门槛较高的专科医生上，将面临医生稀缺的困境。他在分析文章中提到，国内医生的编制和体制内所提供的平台、名誉和品牌优势一直是阻碍私立医院吸引人才的重要原因，外资医院可以提供比较好的薪酬以及工作环境，并用与国际接轨的职业培训和再发展来吸引人才，但对于最优秀的专科医生来说，离开体制的顾虑仍然存在。
另一个问题在于，如何支付？赵衡此前分析，一般而言，外资医院主打高端医疗市场，服务于高端人群，通常也意味着高收费。定位于保基本的医保，很难覆盖着眼于高端的外资医院，即便医保接入，报销金额相比花费杯水车薪；再者，针对医疗的商业保险并不健全，消费习惯还未形成；如果自费，那么会去外资医院看病的人会很少，市场做不大。
这些悬而未决的问题能否解决，直接影响外资医院入华意愿，以及进入中国后能否立足和后续发展空间。“这些问题不解决，只是放宽投资政策，可能（对市场格局）影响不大。”前述外资医疗集团人士进一步指出，问题的根本症结仍在于国内公立、私立医院的隐性区别对待。
中国医疗服务体系以公立医院为主，公立医院服务量占八成以上，处于绝对主导地位。相比之下，民营医院居补充性、差异化服务地位。医保局的成立和疫情后公立医院的强势扩张，让民营医院发展面临更大的压力。
作为民营医院的组成部分，外资医疗机构不仅面对公立医院垄断的生存压力，更因其外资背景，面临更复杂的政策环境。全国人大代表、四川大学华西医院教授甘华曾在全国“两会”建议中指出，外资办医缺乏稳定的、连续的、可预期和可操作的相关法律法规。同时，面临行业歧视政策的问题，不能享受任何国家给予非盈利医院的财政补贴、税收优惠政策和土地优惠政策。
2018年发表在《医学与社会》文章《基于国际经验视角的我国外资办医存在的问题及对策分析》提到，外资办医面临专门法律法规缺乏、设置规划不清晰、准入条件不完善、审批缺乏效率等方面的问题。例如，2014年《关于开展设立外资独资医院试点工作的通知》要求，投资主体须提供国际先进的医疗机构管理经验、管理模式和服务模式，这些定性要求缺乏量化标准，导致难以用书面文件证明，也就无法通过资格审查达到择优目的。
廖新波认为，监管方需要综合考虑市场监管、数据安全等问题，完善各环节政策。前述文章建议，适当提高立法层次，设立专门的规管体系；科学规划设置与布局，公布公开区域规划；改善准入审核机制，明确列出否定条件；确立停业或退出机制，实行差异化退出管理。
《试点通知》称，设立外商独资医院的具体条件、要求和程序等将另行通知。“大家都是在观望的，等着看看细则是什么，有没有什么特别优惠政策。”前述医疗集团人士说。
对于投资方而言，廖新波认为，机构首先要找准市场定位。公立医院按照政府的意志为人民提供公平可及的医疗服务；民营机构要营利，具有多样性和选择性。从过往外资办医的经验来看，“一些机构无法在私域赚到钱，走到与公立医院一起做医保服务，能赚回投资吗？一位欧美港医生的年薪是多少？”
他认为，还应该从过往合资办院中汲取经验和教训，包括文化背景和价值观的冲突、利益分配的分歧、不同背景管理团队管理模式的差异等。
中国关于外资开办医疗机构的政策几经变化。
外资进入中国医疗服务领域始于20世纪80年代末。随着改革开放推进，来华人员越来越多，中国初步开放海外华侨和外国人建医院，但限于非“盈利”性质或者中外合资，且审批流程严格。
1998至2009年步入发展停滞期。多项规定明文禁止设立外资独资医疗机构：2000年7月施行的《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》只允许外资以合资、合作的方式在中国设立医疗机构，且中方股权比例或权益不得低于30%；《外商投资产业指导目录》（1997年修订）将医疗机构列为限制类，要求中方控股或占主导地位；2002年修订时保留为限制类，不过与前述暂行办法说法一致，放宽至限于合资、合作。
一篇2017年发表在《中国卫生政策研究》的文章援引商务部2009年统计数据显示，通过审批的214家外资医疗机构，实际只有约70家在经营，这一时期外资医疗机构数量并未增加，已有外资医疗机构发展缓慢。
到2010年，政策开始“松绑”。2010年，国务院办公厅印发《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》，提出放宽社会资本举办医疗机构的准入范围，将境外资本举办医疗机构调整为允许类外商投资项目，既可以举办营利性医疗机构，也可以举办非营利性医疗机构。这一提议在将近四年的时间内都未落地。
关键性突破发生在2014年。当年3月6日“两会”新闻发布会上，原国家卫计委主任李斌表示，“促进社会办医主体多元化，将扩大境外资本在中国办医，包括办独资医院的范围”。而在随后3月25日的国务院常务会议上，时任总理李克强提出，减少合资合作医疗机构的外资持股比例限制。（参见财新网详细报道《【每周医事】外资独资办医政策有限突破》）
2014年8月，重磅文件发布，原国家卫计委和商务部联合下发《关于开展设立外资独资医院试点工作的通知》，允许境外投资者通过新设或并购的方式在北京市、天津市、上海市、江苏省、福建省、广东省、海南省7个省市试点设立外资独资医院，同时，开办外资独资医院的审批权限下放到省级。
然而，就在一年之后，政策再次显露收紧迹象。2015年6月，国家发改委、商务部颁发《外商投资产业指导目录》，医疗机构已经由“允许类”调入“限制类”，且投资形式仅限于合资与合作两种形式。
顾泱介绍，自中国第一家外商独资医院上海永远幸妇科医院2015年落户上海自贸试验区之后，也有少数几家外商独资医院落地，但整体来讲，伴随2015年《外商投资产业指导目录》的修订以及《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》的出台和更新，外商投资医疗机构进入了一段仅限于与中资合资、合作开展的时期。
有2014年试点省份的医疗行业人士表示，本次《试点通知》发布前，当地港澳资本设立独资医院政策前几个月已有所松动，但其他外商独资办医几乎没听说。廖新波表示，2014年之后，外商独资办医属于“有限开放”，主要对港澳台资本的开放，实际上屈指可数。
到2020年7月，国家卫健委答复人大代表《关于鼓励外资办医，构建多元化医疗市场的建议》时，在介绍政策文件部分，已经不再提及2014年外资独资医院试点通知内容，2013年之后阶段仅列举了“吸引境外投资者通过合资合作方式来华举办高水平医疗机构”、“放宽外方投资股权比例不超过70%的限制”、“大幅度减少外资限制性措施”等内容。
顾泱强调，事实上，在本次《试点通知》前一日发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》中，外商投资医疗机构仍仅限于合资。
“中国当前关于外资开办医疗机构的法规体系不健全，而且有反复性。”前述发表在《中国卫生政策研究》的文章指出，政策缺乏长期性和稳定性，一定程度上影响了外商投资者的信心，投资者在利益驱动和政策风险的博弈中，由于缺乏相应的法律机制，妨碍了外资医疗服务的进一步发展。
本文转自于 财新网
