万亿消费税再改革：探路五年，挑战征管难题
万亿消费税，将成为新一轮财税体制改革的发力点。
2024年7月15-18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议在北京举行，全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）。
《决定》对央地财政关系有了新的定位：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。
如何增加地方自主财力，拓展地方税源是关键所在。
根据财政部数据，2024年1-6月全国一般公共预算收入115913亿元，同比下降2.8%，扣除2023年同期中小微企业缓税入库抬高基数等特殊因素影响后，可比增长1.5%左右。
关于税收制度改革，《决定》中明确了一个改革方向：推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。
消费税与增值税、企业所得税、个人所得税并称为中国的四大税种。1994年分税制改革以来，中国消费税规模从487亿元攀升至2023年的1.6万亿元。过去十年，消费税占当年税收收入比重保持在8%左右。
2024年7月31日，财政部副部长王东伟在新闻发布会上介绍，消费税改革要“分品目、分步骤稳妥实施”。
改革万亿消费税，将直接增加地方税收收入，缓解财政收支压力，推动央地财政关系再调整。
简单来说，中国的消费税面向特定消费品和消费行为进行征收。与个人所得税等直接税不同，消费税属于间接税，主要在生产、批发环节征收，终端消费者感知不强。
三十一年前，中国开始征收消费税。
1993年12月，国务院颁布了《中华人民共和国消费税暂行条例》，规定自1994年1月1日起，选择烟、酒、汽柴油等部分消费品开征消费税。
目前，全球主要有两种消费税征收类型：向普遍消费品及服务征收、向特定消费品及服务征收。
前者实际上属于增值税性质，代表国家有日本、新加坡、新西兰。例如，新加坡的消费税又称商品及服务税，对进口商品及绝大部分商品、服务征税。2024年1月1日起，新加坡政府将消费税税率从8%提至9%。
与中国一样，英国、荷兰等地均是对特定商品及服务征收消费税。商务部对外投资和经济合作司曾撰文介绍，荷兰对特殊产品征收消费税，包括啤酒、葡萄酒、烈酒、烟草和矿物油产品。
“税收可以分为三类，对你花掉的钱征税，叫消费税；对你赚的钱征税，叫所得税；对你没花掉的钱征税，叫财产税。第一类税虽然是由消费者埋单，但因为主要对企业征收而不是对消费者征收，属于间接税，税收感知不强，但占中国税收的70%。”上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群对南方周末记者说，他主编了《中国税制》等教材。
“在消费税中，不管你买了什么都要征的税，叫一般消费税，例如中国的增值税。通常我们所说的消费税，其实是特殊消费税，是对特定商品在征收了增值税的基础上再征的一类税，往往是有害健康、有害生态环境的消费品或是奢侈品类。”朱为群解释。
1994年以来，中国针对消费税进行了多次改革，包括调整消费税征收范围、环节、税率等。最近一次的调整是2022年，将电子烟纳入征收范围。其中，生产（进口）环节的税率为36%，批发环节的税率为11%。
目前，中国消费税类目（不含子项）有15种，烟、酒、成品油、小汽车四大类最为重要。
中国税务年鉴统计数据显示，2021年消费税收入1.73万亿元，“烟酒油车”占消费税收入比重超过95%。其中，烟草更是占到消费税收入的53.4%。
在成品油中，2006年至今暂缓对航空煤油征收消费税。目前，航天煤油也参照航空煤油暂缓征收。
李遂是南方某省基层税务局局长，在税务部门工作了二十多年。
他向南方周末记者介绍，此前长期在地税局任职，国税地税合并后，才更了解消费税。过去几年，他感受到对消费税的管控加强了。2023年上级税务部门就发现，辖区内一家成品油企业贸易存在异常情况，涉嫌偷税漏税。
消费税的15个类目商品，主要集中在生产环节征税。其中，烟草同时在生产及批发环节征收；金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品，以及超豪华小汽车在零售环节征收。
换言之，一个地方涉及“烟酒油车”的生产型企业越多，当地的消费税收入就越高。
苏阳在北方某地级市税务部门工作多年，他向南方周末记者解释，当地税务局对消费税的关注度不高，因为涉及“烟酒油车”的企业不多，金银首饰等销量也不高，导致消费税规模较小。
从税收归属看，中国的税收分为中央税、地方税、中央地方共享税三大类。消费税属于中央税，与地方财政收入关联度不高。
虽然是中央税，但中央财政对各地消费税的增长有所返还。
国务院发布的文件显示，1994年以后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增。递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定，也就是说，两税全国平均增长1%，中央财政对地方的税收返还就增长0.3%。
根据中国税务年鉴，分地区来看，2022年消费税收入排名前五位的地区分别是广东、山东、上海、浙江、云南。其结果大致与经济发展水平相当。云南收入高则因为是传统烟草大省。
2016年，“营改增”全面推开。此后一年，营业税退出了历史舞台。
此前的六十年里，它都是地方财政收入的主要税种。营业税的计税依据是营业收入总额，税率一般为3%-5%，根据不同行业和业务类型有所差异。增值税则是中央地方共享税。
地方失去一个主要税收来源后，更依赖土地出让收入等弥补不足。
然而，当前土地市场不景气，土地出让收入呈下滑态势。财政部数据显示，2024年1-6月全国土地出让收入为1.5万亿元，同比下降18.3%。
“土地出让收入明显下降，地方财政运行压力增大。”江苏省2024年上半年预算执行情况报告中强调，全省上半年土地出让收入2018.07亿元，目前仅完成预算的25%，实现全年预算目标难度极大。
报告中解释，土地出让收入和涉房涉地税收是市县财政运行的重要支撑，不少市县的一般公共预算收入主要用于“三保”，化解债务和发展主要靠土地收入。
一位在北方某地级市财政局工作的受访者向南方周末记者介绍，因为当地财力紧张，经常要开会调度财政资金，时不时会接到各方电话，都是来要钱的。
财政压力之下，越是基层政府，能动用的资金就越少，但“三保”（保工资、保运转、保基本民生）的支出压力仍在他们肩上。
一位在西北某地级市任职的官员告诉南方周末记者，他所在地区是重要的产煤区，但部分县没有煤炭资源，财力紧张，县财政局局长得经常往省里跑，“大部分的工作地点都在省财政厅，争取资金”。
在增值税、企业所得税、个人所得税、消费税这四大税种里，只有消费税不是中央地方共享税。消费税征收环节后移并稳步下划地方，能直接增加地方自主财力，拓展地方税源，缓解财政压力。
中国银河证券测算过极端情况，假设消费税全部征收后移，并按中央与地方5:5的比例下发，地方每年将增加6961亿元收入。
实际上，国务院在2019年就提出“消费税征收环节后移并稳步下划地方”的改革措施。
当年，国务院公布的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中表示，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。
先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。具体办法由财政部会同国家税务总局等部门研究制定。
五年过去，改革尚未完成。
2024年7月，财政部原部长楼继伟在一场论坛上解释了消费税改革的难处。
楼继伟说，将高档手表、首饰、奢侈品从生产和进口环节征收，转到批发零售环节征收，增加了征税的复杂性，零售环节很容易逃税。
对车辆和燃油征收的消费税专项用于公路的建设和养护，欠发达地区的公路养护成本高，消费税由中央分配有利于地区间平衡，若下放地方，发达地区得到的比重上升，有损公平性。
此外，烟、酒从人类健康的角度上来看有负外部性，各国都设置高税率提高价格抑制消费，并且列为中央税。如果将烟、酒的消费税后移给地方，各地会鼓励烟、酒的销售，不利于矫正负外部性。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文也对南方周末记者说，零售环节征税难度大，有逃漏税风险，并且还需考虑征管问题，即地方税务部门具不具备征管条件。
长期以来，消费税主要围绕着调整征收范围、调节税率、征收环节后移、下划地方四个方向进行改革。而在此次《决定》公开的改革细节中，其中一条便是，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。
消费税分为生产、批发、零售三个征收环节。其中，金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品，以及超豪华小汽车，已经后移至末端即零售环节征税。
烟草同时在生产及批发环节征收，其余均在生产环节征税。此次改革，征收环节将后移至批发或是零售环节，具体如何变化，还有待细则出台。
苏阳分析，如果简单从生产环节后移至批发环节，对税收几乎没有影响，也无法实现下划地方的目标。
他举例称，酒企可以在当地成立商贸公司，从酒厂将酒批发至商贸公司，再由该公司发往各地。假设酒类要后移至批发环节征税，税收也会继续留在酒企所在地。此外，不会向每一道批发环节征收消费税，因为这样一来就变成了增值税。
换言之，消费税征收环节很可能后移至末端零售，从生产地征收变为消费地征收。
朱为群告诉南方周末记者，“消费地原则会对地方政府的行为带来刺激，可能会从抢企业变为抢人，通过增加当地消费来获得地方税收。”
他解释，国际上征收增值税就是遵从消费地原则，即在消费地点征收。WTO有一个货物贸易的基本原则，就是出口退税、进口征税。进口方是消费国、出口方是生产国，跨境贸易的税收归属进口国。这就是跨境贸易中增值税消费地原则的具体体现。
河北金融学院讲师臧建文著有《大减税：大国税改与经济发展》一书，他对南方周末记者分析，若消费税下划至地方，地方政府会在税收动机下追求部分商品的消费。比如对于烟、酒等生产大省，其财政收入中消费税或出现下降，而相关产品的消费大省如东部沿海地区，财政收入中消费税或将上涨。
哪些类目具备了后移至零售环节征税的条件？
李遂表示，因为小汽车上牌需要提交发票，因此在零售端具备征收条件。此外，近期税务系统培训时，提到了高端白酒后移至零售端征税的可能性。
未改变税率，仅将征收环节后移，一般不会影响终端价格，但计税依据将会发生变化。
假设一辆小汽车的出厂价为10万元，消费税为5%，生产环节将征收5000元。经运输至店铺销售，价格上涨到了15万元。如果小汽车的消费税改为零售端征收，同样是5%的税率，计税依据变成了15万元，消费税变成了7500元。不过，如果市场下调零售价格，就能抵消增加的税负。
目前，消费税如何逐步下划至地方仍需明确若干细则。例如，央地之间的划分比例，下划的具体类目，省以下政府机关如何进行二次分配等。
粤开证券研究院院长罗志恒告诉南方周末记者，消费税下划地方后，各地增加的收入并不均衡，因此转移支付也要做出相应调整。
除此之外，2024年4月，国家税务总局河南省税务局工作人员董成才撰文表示，应适当扩大征收范围，增强税收对高档服务消费的调节功能。
在他看来，应适当将高档服务及场所纳入消费税征收范围，与原营业税中娱乐业等税目衔接，逐步增加高端消费行为税目，以此弥补当前税制体系在“营改增”后对娱乐业、高端服务的调控不足。
在消费税征收环节后移并稳步下划地方过程中，基层的税收征管能力会是一个关键变量。
此前集中在生产及批发环节征税，征收范围窄，主要面对公司。若后移到消费环节，征收对象就从公司变成了成千上万的消费者，征收难度陡增。
目前，税务部门主要采取“以票控税”的措施，即通过管理和监控发票的开具和使用,达到控制税源、稳固税基的目的。
苏阳介绍，2023年，他所在的税务部门做了一个调研，针对金银首饰类的增值税及消费税征收情况，走访了几家重点企业。他们发现，这类商品在零售环节征收消费税，只能通过开票情况判断其业务量。若缺乏其他征管手段，则难以判断企业是否存在偷漏税。
住宿业也是直接面对消费者征税。在其他部门的协助下，苏阳所在的税务机构通过入住时间、均价等数据分析，发现有的酒店纳税申报销售额占实际销售额的比例不到20%，比较不错的上报到了50%。“住宿业我们有其他数据可以参照，金银首饰是很难拿到其他数据作为参考的。”
李遂也坦言，如后移至消费环节征税，意味着数据量将出现几何倍数增长，对税收征管能力提出了更高要求。
过去几年，中国也在持续推进税收征管体制改革，从“以票管税”走向“以数治税”。
2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，提出到2023年要基本建成以“双随机、一公开”监管和“互联网＋监管”为基本手段、以重点监管为补充、以“信用＋风险”监管为基础的税务监管新体系，实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变。
北京大数据协会财税大数据专委会常务副会长焦瑞进曾公开表示，“以数治税”能解决部分问题和缺陷，通过数字化方式便捷高效处理信息，大数据关联分析可以多方位发现税收风险，高效防止税收流失。
如今，消费税立法再度提上议程。
在《国务院2024年度立法工作计划》中，国务院预备提请全国人大常委会审议消费税法草案、税收征收管理法修订草案等。
五年前，财政部、国家税务总局曾联合发布《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》。
其中写道，目前，消费税相关改革要求已经落实，立法条件成熟。制定消费税法，有利于完善消费税法律制度，增强其科学性、稳定性和权威性，有利于构建适应社会主义市场经济需要的现代财政制度。
（应受访者要求，文中李遂、苏阳为化名。）
本文转自于 南方周末
